Passivrauchgesetze und die Verfassung
Ein Kanton nach dem anderen verabschiedet Gesetze, die das Rauchen in öffentlich zugänglichen Räumen, in Bars und Restaurants verbietet. Als Höhepunkt dieser Entwicklung kommt voraussichtlich im kommenden Jahr die eidgenössische Rauchverbotsinitiative der Lungenliga zur Abstimmung. Diese Gesetze ohne Ausnahmen bereiten nicht nur Unbehagen; es stellt sich auch die Frage der Verfassungsmässigkeit dieser Vorschriften. Eine kleine Auslegeordnung zu den verfassungsrechtlichen Aspekten der Passivrauchgesetze.
Die Schweizerische Bundesverfassung garantiert eine Reihe von so genannten Grundrechten. Dazu gehören konkrete Rechte wie die Meinungs- (Art. 16 BV), die Glaubens- (Art. 15 BV) oder die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und das allgemeine Recht auf persönliche Freiheit (Art. 10 BV). Zuerst ist die Frage zu klären, ob Passivrauchgesetze eines dieser Grundrechte verletzen könnten. Dies ist ohne weiteres beim Schutz der persönlichen Freiheit (z.B. Rauchverbote im Gefängnis) und der Wirtschaftsfreiheit (z.B. Rauchverbot im Zigarrengeschäft) der Fall.
Die Frage ist jetzt, ob die Eingriffe in den Schutzbereich gerechtfertigt sind. Wo die Grundrechte verletzt werden, müssen nach Art. 36 BV drei Voraussetzungen erfüllt sein, damit die Einschränkungen des Grundrechts nicht verfassungswidrig sind: Erstens braucht es eine gesetzliche Grundlage. Dieses Erfordernis ist durch die kantonalen Gesetze erfüllt. Zweitens muss für die Einschränkung des Grundrechts ein öffentliches Interesse bestehen. Auch dieses Erfordernis ist mit den wohl die Gesundheit schädigenden Wirkungen des Tabakrauchs gegeben. Schliesslich müssen Massnahmen verhältnismässig sein. Hier dürfte das Hauptproblem, die Achillesferse der Passivrauchgesetze liegen.
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit in der Rechtssprechung verlangt, dass drei Bedingungen erfüllt sind: 1. Massnahmen müssen geeignet sein, das angestrebte Resultat herbeizuführen. Rauchverbote schützen vor Passivrauch; entsprechend erfüllen Rauchverbote ihren Zweck und sind als geeignet zu betrachten. 2. Die angestrebten Resultate können nicht auch durch weniger einschneidende Massnahmen erreicht werden («Erforderlichkeit»). 3. Die Massnahmen dürfen nicht «über das Ziel hinausschiessen». Zudem verlangt dieses dritte Prinzip der Verhältnismässigkeit, dass ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem Ziel der Rechtsnorm und den betroffenen öffentlichen oder privaten Interessen gewahrt bleibt. Die Beurteilung der «Erforderlichkeit» und des «vernünftigen Verhältnisses» entscheiden darüber, ob Rauchverbote zulässig sind, oder ob sie gegen die Verfassung verstossen.
Bei der Überprüfung einer Passivrauchvorlage des Kantons Genf kam das Bundesgericht vor zwei Jahren zum Schluss: «Es trifft zu, dass es a priori nicht mehr möglich wäre, Lokale zu betreiben, die ausschliesslich zum Tabakkonsum bestimmt sind (Bars für Zigarren- oder Wasserpfeifenraucher). An solchen Orten, die ausschliesslich von Rauchern besucht werden (mit Ausnahme des Personals, dessen Schutz, wie oben dargelegt, vom Arbeitsgesetz geregelt wird), stellt sich das Problem des Passivrauchens nicht in der gleichen Schärfe, was ebenfalls eine Ausnahmeregelung im Gesetz rechtfertigen könnte. Es besteht im Übrigen die Möglichkeit, aus solchen Lokalen private Clubs zu machen. Solche Einrichtungen könnten ebenfalls im Ausführungsgesetz vorgesehen werden» (Pra 2007, S. 829 ff. = BGE 133 I 110).
Zu den Einschränkungen der persönlichen Freiheit erklärt das Bundesgericht im gleichen Entscheid: «(..) Je stärker somit die verschiedenen Aspekte der persönlichen Freiheit miteinander in Konflikt geraten, umso eher wird es Aufgabe des Rechts sein, sie durch eine Abwägung und eine geeignete Koordination zu konkretisieren; die Frage kann nicht durch eine einfache Definition des Anwendungsbereichs der persönlichen Freiheit beantwortet werden» (S. 838). Mit anderen Worten: Ob das Rauchen in Gefängnissen oder in Zigarrenlounges vom Grundrecht der persönlichen Freiheit geschützt wird, muss von den Richtern anhand von konkreten Beispielen geprüft werden.
Die Verfassungsinitiative aus dem Kanton Genf wurde vom Bundesgericht also nicht als verfassungswidrig bewertet. Es hat aber darauf hingewiesen, dass das Ausführungsgesetz Ausnahmen vorsehen muss. Ausserdem hat es im Zusammenhang mit den Erwägungen zur Erfordernis der Verhältnismässigkeit angedeutet, dass die Chancen für einen Zigarrenhändler nicht schlecht stehen würden, wenn er gegen ein Gesetz klagen würde, welches das Rauchen in seinem Geschäft verbieten würde. Einen konkreten Fall hat das Bundesgericht bisher noch nicht beurteilt. Auf eine Klage von Oktober 2007 aus dem Kanton Basel-Stadt ist das Bundesgericht wegen Formfehlern nicht eingetreten.
Auf Bundesebene kennt die Schweiz keine Verfassungsgerichtsbarkeit. Wenn ein mutiger Händler sich gegen eine konkrete Verfügung oder ein Verbot wehren würde, so müsste dies bald geschehen, bevor die Eidgenössische Initiative der Lungenliga Tatsache geworden ist. Wenn das Bundesgericht entscheiden würde, dass Rauchverbote in Zigarrenläden auf Grund der Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips verfassungswidrig sind, dann hätte dies aus formal-juristischer Sicht zwar keinen grossen Wert, weil ein allfälliges Bundesgesetz daran nicht gebunden wäre. Für den Abstimmungskampf wäre es aber ein wichtiges symbolisches Zeichen, wenn gezeigt werden könnte, dass generelle Rauchverbote auch aus Sicht der Bundesverfassung ohne Augenmass sind und zu weit gehen.
